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養(yǎng)老保障體系的頂層設計
日期：2014-06-25 來源：中國金融
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編者按：當前，我國人口老齡化加速發(fā)展，但社會養(yǎng)老服務體系建設卻嚴重滯后，其中養(yǎng)老金融服務和產品供給不足的問題更顯突出。黨中央高度重視養(yǎng)老服務事業(yè)，國務院于2013年9月出臺了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》。因此，有必要發(fā)揮老齡人口在消費、就業(yè)、投資等方面對經濟和社會發(fā)展的重要拉動作用，釋放老齡人口的紅利。為此，本刊編輯部約請相關專家和從業(yè)者從養(yǎng)老保障頂層設計、以房養(yǎng)老、護理保險、養(yǎng)老信托等角度進行討論。
中國不僅是世界上人口最多的國家,而且是老年人口最多的國家。2013年末，中國60歲及以上的老年人口已經突破2億人大關。目前，中國人口老齡化正在不斷加速。預計到21世紀中葉，中國60歲及以上的老年人口將增加到4.5億人左右。因此，中國養(yǎng)老保障體系正在承受日益沉重的巨大壓力。如何構建一個強大、公平、可持續(xù)的覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系，是當前和今后很長時期內中國面臨的一個突出問題。
養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展迎來新的機遇
當前，中國養(yǎng)老保障體系面臨著十分嚴峻的形勢：一是人口老齡化程度正在不斷提高；二是城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險承受的壓力不斷增大；三是城鎮(zhèn)化需要將數(shù)以億計的進城農村人口納入城鎮(zhèn)社會保障制度覆蓋范圍；四是老年服務體系建設嚴重滯后，不能滿足廣大老年人對老年服務的社會需求；五是經濟增速放緩以及未富先老使中國在應對人口老齡化方面更加困難。不僅如此，目前中國仍處于社會轉型時期，各種社會矛盾錯綜復雜，人民群眾對養(yǎng)老保障實現(xiàn)社會公平的訴求日益強烈。因此，在當前和今后很長一段時期，中國養(yǎng)老保障體系建設面臨的形勢十分嚴峻。
目前，中國養(yǎng)老保障體系的基礎或核心是城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度，其中包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和正在整合之中的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。機關事業(yè)單位實行由財政供養(yǎng)的退休養(yǎng)老保障制度。此外，通過建立福利養(yǎng)老制度、農村五保戶制度以及城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，對城鄉(xiāng)老年人特別是困難群體提供由政府兜底的養(yǎng)老保障體系。當前，我國養(yǎng)老保障體系建設迅速發(fā)展，基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍迅速擴大、基本養(yǎng)老保險基金規(guī)模不斷增加、城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇水平逐步提高、養(yǎng)老金發(fā)放及退休人員管理社會化，但同時中國養(yǎng)老保障體系建設方面也存在著不少問題。
黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出要建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度，其中重點是全面推進養(yǎng)老保險制度改革。《決定》為中國養(yǎng)老保障制度改革與發(fā)展指明了方向，確定了未來中國養(yǎng)老保障體系建設的主要目標。按照國務院的工作部署，2012年以來，人力資源和社會保障部（下稱“人社部”）牽頭組織開展養(yǎng)老保險頂層設計，相關部委參與，進行了兩年多一系列專題研究。2013年，人社部委托國內外7家機構同時進行有關養(yǎng)老保險頂層設計的平行研究，為政府決策提供參考。目前，有關頂層設計的研究工作已經進入到制定具體實施方案的階段，預計2014年能夠出臺，2015年將開始陸續(xù)實施。在上述方案出臺之后，中國將在養(yǎng)老保險制度改革方面取得一些重大突破，中國養(yǎng)老保障制度體系建設也將進入一個新的發(fā)展階段。
養(yǎng)老保障制度改革的重點及思路
根據中央精神和養(yǎng)老保障頂層設計的初步設想，養(yǎng)老保障制度改革的重點主要集中在以下幾個方面。
統(tǒng)籌推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革
黨的十八屆三中全會決定推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，這體現(xiàn)了中央對機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革問題的高度重視和堅強決心，有利于從根本上解決社會反映強烈的“雙軌制”問題。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革不僅僅是一個社會保險問題，而更重要的是一個關系到鞏固黨的執(zhí)政基礎、維護社會和諧穩(wěn)定的政治問題。因此，應當從政治高度來認識這一問題，并以十八屆三中全會精神為指導，深入貫徹落實黨的群眾路線，研究制定機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案。從有利于增強養(yǎng)老保險制度的公平性和適應流動性，并有利于從制度上根本解決“雙軌制”問題角度出發(fā)，機關事業(yè)單位與企業(yè)應當實行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，取消“雙軌制”。
機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的基本思路是：機關事業(yè)單位與企業(yè)實行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。為此，要協(xié)調推進相關改革措施：一是機關與事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度同步改革；二是廣泛建立職業(yè)年金；三是養(yǎng)老保險制度改革與工資制度改革相配套，并同步實施；四是對計發(fā)辦法與調整機制進行改革；五是這項改革在全國范圍同步實施。
為確保這項改革的順利推行，必須妥善處理改革之后各類人員養(yǎng)老保障權益問題。從實質上來講，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的關鍵就是如何實現(xiàn)改革前后待遇平穩(wěn)銜接，確保改革之后有關人員的養(yǎng)老保障待遇水平不受到顯著影響，妥善處理好老、中、新人的關系：一是“新人”從入職起參加基本養(yǎng)老保險制度，并按照有關政策規(guī)定繳費；基本養(yǎng)老金計發(fā)與本人歷年繳費掛鉤；同步建立職業(yè)年金；離開機關事業(yè)單位后，按國家規(guī)定的統(tǒng)一辦法轉續(xù)養(yǎng)老保險關系。二是“老人”原有待遇不降低，只對今后的待遇調整辦法進行完善，納入統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金正常調整機制。三是“中人”從改革開始實行繳費，以前工作年限視同繳費年限；改革后的基本養(yǎng)老金待遇與繳費掛鉤，包括基礎養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金；同步建立職業(yè)年金?？煽紤]設立適當?shù)倪^渡期，以實現(xiàn)改革之后新舊制度的平穩(wěn)過渡。
實行基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌
我國在2010年就已基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，但除北京、陜西、黑龍江等極少數(shù)地區(qū)實行養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支之外，絕大多數(shù)地區(qū)的省級統(tǒng)籌采取省級預算管理方式，提取省級調劑金，這只是省級統(tǒng)籌的初級形式，并沒有真正實現(xiàn)完整意義上的省級統(tǒng)籌。由于目前我國各地區(qū)社會經濟發(fā)展不平衡，各地區(qū)之間養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一，單位和個人繳費和待遇水平參差不齊，各地養(yǎng)老保險基金收支與結余不平衡，地方財政負擔也不均衡，養(yǎng)老保險關系在跨省轉移接續(xù)方面受到多種因素的制約，不利于在養(yǎng)老保險方面實現(xiàn)社會公平。
因此，加快推進城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌勢在必行。實行基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的主要目的是在全國各地區(qū)實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險政策的基本統(tǒng)一，并根本解決跨地區(qū)流動就業(yè)人員的養(yǎng)老保險關系轉移及其權益保障問題；同時，可以進一步擴大養(yǎng)老保險基金調劑范圍，逐步改變各地區(qū)養(yǎng)老保險基金收支與結余不均衡的狀況，提高基金承受能力和資金使用效率。實行基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的關鍵在于合理劃分中央與地方對基本養(yǎng)老金的籌資和支付責任，明晰雙方的事權與財權相對應，共同支撐養(yǎng)老保險制度以及基金的平穩(wěn)運行。通過實行基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，有利于增強養(yǎng)老保險的公平性、適應流動性，促進養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。
在實行基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方面，將由中央按統(tǒng)一標準籌資，按統(tǒng)一標準支付和調整待遇，中央財政承擔兜底責任。同時，將中央財政補助劃入全國統(tǒng)籌基金并統(tǒng)一支付，相當于各地區(qū)都接受中央補助，有利于增強養(yǎng)老保險的公平性。地方政府及財政以適當方式分擔養(yǎng)老保險的責任，職工個人賬戶由地方負責管理。要合理劃分中央和地方的事權與財權，各負其責。
完善個人賬戶制度
目前，部分地區(qū)坐實個人賬戶試點工作陷入困境，進退兩難。2013年末，遼寧等13個坐實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點的省份共積累基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金4154億元。與個人賬戶累計記賬額超過3萬億元的規(guī)模相比，空賬問題依然嚴重。是否坐實個人賬戶，是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的基礎性問題，涉及基本制度的定型、資金的長期收支平衡、費率調整，關系到轉軌成本和人口老齡化對基金收支以及財政投入壓力在不同時期政府之間的責任分擔問題。
如果繼續(xù)坐實個人賬戶，必須解決養(yǎng)老保險基金投資運營問題和轉軌成本如何彌補的問題。如果轉向現(xiàn)收現(xiàn)付制，如何應對未來人口老齡化高峰到來時的基金支出的巨大壓力，也將是一大難題。因此，要加緊研究如何完善個人賬戶制度，并慎重作出方向性選擇。
漸進式延遲退休年齡
針對目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工退休年齡偏低、老年撫養(yǎng)負擔日益加重、養(yǎng)老保險基金難以承受越來越沉重的支付壓力而不可持續(xù)的狀況，應當提高法定退休年齡。同時，為了穩(wěn)妥推進退休年齡政策的調整，應當采取漸進式延遲退休年齡的方式。
所謂漸進式延遲退休，是指將來制定有關延遲退休的政策將采取小步慢走的方式，逐步緩慢地延長退休年齡。假設退休年齡延長一歲需要經過兩年時間，那么在政策實施之后的第一年只將退休年齡延長半歲，第二年再延長半歲，以此類推。同時，將設立緩沖期或準備期，在將來有關延遲退休的政策制定并公布之后，還將經過幾年的準備才會正式實施。漸進式延遲退休年齡的目的就是采取比較緩慢而穩(wěn)妥的方式，逐步延長退休年齡，盡量減小退休政策調整對社會和有關人員所帶來的影響，這是許多國家在提高法定退休年齡方面比較通行的做法。
在調整退休年齡政策方面，應當把握以下幾項原則：一是要堅持以人為本的原則，充分考慮不同群體的實際情況、不同需求和切身利益；二是要統(tǒng)籌兼顧，在制定延遲退休年齡政策方面，應當綜合考慮勞動力供需、教育水平、預期壽命、基金收支等多種因素，統(tǒng)籌協(xié)調處理各種關系；三是要有適當?shù)膹椥?，制定有關延遲退休政策不宜搞“一刀切”，對于某些困難群體（如長期下崗失業(yè)人員、靈活就業(yè)人員、符合提前退休政策規(guī)定的人員、高寒地區(qū)低壽人員等）的特殊情況，需要研究采取比較妥善的處理辦法；四是要重視民意和引導社會輿論，鑒于提高法定退休年齡涉及廣大職工群眾的切身利益，有關政策調整十分敏感，在研究制定有關政策的過程中，要適時向社會公布政策導向，在有關政策和實施方案制定之后，廣泛征求各方面的意見，特別是基層群眾的意見，同時要加強正確的輿論宣傳和引導；五是設定適當?shù)木彌_期或準備期，在有關政策制定并公布之后，經過一段時間（如4～5年左右）的政策宣傳和研究制定相關的政策措施以及實施方案，使臨近退休的人員仍有機會在政策實施之前按原先的法定退休年齡退休，并使公眾心理逐漸適應，再正式啟動并逐步實施；六是要慎重決策，有關政策和實施方案應當經過反復論證，力求制定的有關政策合理、周密、穩(wěn)妥，以便順利實施并保持平穩(wěn)運行。
適時適度降低單位繳納養(yǎng)老保險費率
多年來，許多企業(yè)特別是中小微企業(yè)反映單位繳納的社會保險費率總體負擔較重，特別是養(yǎng)老保險費率偏高，企業(yè)難以承受。從調查情況來看，社會保險費率偏高確實導致企業(yè)人工成本上升，加重了企業(yè)的財務負擔，影響企業(yè)的市場競爭力和生存能力。因此，應當首先考慮在適當時機適度降低用人單位繳納的養(yǎng)老保險費，以減輕企業(yè)的人工成本負擔，這樣將有利于企業(yè)發(fā)展和促進就業(yè)。黨的十八屆三中全會再次明確提出要實行基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，如果按照社會保障“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要確定的目標，在“十二五”期末開始實行基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，將為適度降低用人單位繳納的養(yǎng)老保險費提供有利的條件。經過測算分析，可以考慮在一定的條件前提下（如全國統(tǒng)籌等），在一定程度上適當降低單位養(yǎng)老保險費率。
加快發(fā)展補充養(yǎng)老保險，構建多層次養(yǎng)老保障體系
補充養(yǎng)老保險的主要類型包括企業(yè)年金和職業(yè)年金等，是多層次養(yǎng)老保障體系的一部分。企業(yè)年金是由企業(yè)自愿為職工設立的補充養(yǎng)老保險，通常委托投資機構進行市場化的投資運營，以提高收益水平。職業(yè)年金主要是指公職人員的補充養(yǎng)老保險，在制度屬性上與企業(yè)相同。政府對企業(yè)年金和職業(yè)年金提供一定的稅收優(yōu)惠政策予以扶持，并對其投資運營進行監(jiān)管。商業(yè)保險中的人身保險也是社會保障體系中的一種補充保險，其中主要包括人壽保險、年金保險等，由個人自愿投保購買，或由用人單位為其員工出資投保，完全采取商業(yè)化的市場運作方式。
建立多層次的養(yǎng)老保障體系是我國社會保障制度改革的一個重要目標，也是建立多層次的社會保障體系的一個重要方面。通過制定必要的優(yōu)惠政策扶持和促進發(fā)展各類補充養(yǎng)老保險，進一步完善稅收優(yōu)惠政策，將單位供款的免稅限額適當提高，促進企業(yè)年金制度的廣泛推行。研究制定有利于企業(yè)（職業(yè)）年金以及儲蓄養(yǎng)老計劃供款的更加優(yōu)惠的稅收政策。適當降低基本養(yǎng)老保險費率，為促進補充養(yǎng)老保險的發(fā)展拓展空間。通過政策引導和扶持，調動單位和個人參加補充養(yǎng)老保險的積極性，并引導和扶持發(fā)展個人養(yǎng)老儲蓄，提高各類職工退休之后的養(yǎng)老保障待遇水平。
加強養(yǎng)老保險基金投資和監(jiān)督，推進基金市場化、多元化投資運營
針對目前養(yǎng)老保險基金缺乏投資運營機制和渠道的問題，應盡早出臺養(yǎng)老保險基金投資運營辦法，實行市場化、多元化投資。首先應盡早出臺養(yǎng)老保險基金投資運營辦法，建立市場化、多元化的投資運營機制，有利于實現(xiàn)基金保值增值。在目前中國資本市場不成熟、投資風險很大的情況下，可以考慮出臺一些針對養(yǎng)老保險基金的特殊政策，包括發(fā)行利息較高的特種國債。在目前購買國債渠道狹窄的情況下，建議允許購買政策性銀行債（如國家開發(fā)銀行債，其信用與國債基本相當），使基金投資獲得穩(wěn)健可靠的收益率。
同時，在養(yǎng)老保險基金投資運營方面，要堅持安全第一，嚴格監(jiān)管，建立風險防控機制，確?；鸢踩?/span>
做大做強全國社會保障基金
國務院早在2000年就決定建立全國社會保障基金，作為國家社會保障戰(zhàn)略儲備基金，主要目的是為了應對未來人口老齡化高峰期間養(yǎng)老保障以及其他社會保障方面的巨大壓力。2012年末，全國社會保障基金總額達到11060億元，首次突破1萬億元大關。2013年末，全國社會保障基金總額增加到11943億元。社保基金自2000年成立以來至2012年的年均投資收益率為8.29%，2013年基金投資收益率為6.29%，都超過通貨膨脹率，實現(xiàn)了保值增值。
黨的十八屆三中全會《決定》強調要劃轉部分國有資本充實社會保障基金，表明中央政府決心進一步做大做強全國社會保障基金，以增強應對未來人口老齡化高峰在養(yǎng)老保障以及其他社會保障方面壓力的經濟實力。
