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用社會活力推動養(yǎng)老機構建設
日期：2014-07-22 來源：東方早報(上海)
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經(jīng)過最近10年的快速發(fā)展，上海的養(yǎng)老機構床位數(shù)已經(jīng)達到老年人口總數(shù)的3%，初步實現(xiàn)了“9073”的養(yǎng)老服務格局，但是，近年來，在人口老齡化加速發(fā)展的同時，養(yǎng)老機構建設步伐卻在放慢，養(yǎng)老機構發(fā)展遇到了瓶頸。《上海市養(yǎng)老設施布局專項規(guī)劃》（公示稿）中提出了加快上海養(yǎng)老機構建設的一些重要政策，本文結合該規(guī)劃內(nèi)容從戰(zhàn)略層面對上海養(yǎng)老機構發(fā)展問題進行探討。
人口老齡化下 對機構養(yǎng)老的需求
從2025開始，上海將進入人口高齡化加速發(fā)展階段，80歲以上老人大幅度增加。在高峰階段的2030-2040年間，上海平均每年將凈增加10萬高齡老人。
隨著上個世紀50年代出生高峰期的人口逐漸進入老年期，老齡化速度在加快，老齡化程度在加深。2013年底上海60歲及以上老年人口數(shù)量達到387.62萬人；其中80歲以上高齡老人71.55萬人。人口老齡化、老年人口高齡化、家庭小型化、老人空巢化正在向縱深發(fā)展。
據(jù)我們預測，2011-2020年是60-69歲低齡老人增長速度最快的階段。2011-2020年10年間，上海60歲以上老年人口數(shù)量將凈增加203萬人。隨著家庭小型化的發(fā)展，家庭越來越難以承擔對患病老年人的照護責任，養(yǎng)老服務社會化的壓力在增加，但還沒有進入需求的高峰階段。從2025開始，上海將進入人口高齡化加速發(fā)展階段,在高峰階段的2030-2040年間，上海平均每年將凈增加10萬高齡老人。
上海家庭結構正在經(jīng)歷從三代到兩代再到獨代的變遷，尤其是家庭結構日益小型化，使得家庭養(yǎng)老在經(jīng)濟支持、生活照料、養(yǎng)老看護和精神贍養(yǎng)等方面全面削弱。對于高齡、殘障、失獨老人，在生活不能自理時，很多人需要入住養(yǎng)老機構。
預計到2050年，上海戶籍老年人口將達到650萬人，如果按照3%、4%、5%的比例分別計算，需要入住機構養(yǎng)老的老人數(shù)量依次分別將達到20萬人、25萬人、30萬人。從未來長期需求趨勢看，上海養(yǎng)老機構床位還需要比目前增長1-2倍。
上述這些數(shù)字還沒有考慮未來大量非上海戶籍老人在上海養(yǎng)老的需要。從2011年下半年開始，上海“綜保”轉(zhuǎn)為城保，外來非人才類的一般從業(yè)人員也可以參加上海的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，一下子增加了300多萬城保繳費人員，他們中不少人如果滿足獲取養(yǎng)老金的條件，以后可能在上海養(yǎng)老，保守估計，到2050年這類老年人口將增加100萬以上。由于越來越多的新遷入人口是獨生子女，未來他們的父母也可能跟隨遷入上海，進一步增加了上海的養(yǎng)老需求數(shù)量。
結構矛盾與體制機制問題
2006年到2010年，上海民辦養(yǎng)老機構從218家增加到332家。2010年到2013年，只有2011年增加了3家，最近兩年分別減少5家和16家。社會辦養(yǎng)老機構的發(fā)展已經(jīng)遇到了瓶頸。
“十二五”以來上海養(yǎng)老機構建設速度放慢結構矛盾凸顯：
養(yǎng)老機構床位建設進展較慢。按照“十二五”規(guī)劃要求，至2015年上海養(yǎng)老床位新增2.5萬張，總量達到12.5萬張，其中2/3必須公建。現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃的時間已經(jīng)過半，但養(yǎng)老床位數(shù)建設目標沒有過半。到2013年底，全市養(yǎng)老機構共計631家，政府辦317家，社會辦314家；床位離2015年12.5萬張的目標還有1.7萬張的差距。
養(yǎng)老機構供需不平衡，中心城區(qū)人滿為患，而社會辦機構、郊區(qū)機構入住率低。中心城區(qū)養(yǎng)老機構床位數(shù)普遍沒有達到老年人口數(shù)量的3%。一方面中心城區(qū)的政府辦養(yǎng)老機構“一床難求”；另一方面，地處郊區(qū)的社會辦養(yǎng)老機構床位空置率高。2012年底，全市10.52萬張養(yǎng)老床位收住老人6.8萬人，總體入住率不到70%，個別郊區(qū)社會辦養(yǎng)老機構實際入住率僅18%。上海的房價很高，而現(xiàn)在對養(yǎng)老機構建設的補貼標準比較低，郊區(qū)大概每平方米補貼2000元，2012年底租借房屋開辦的養(yǎng)老機構床位占總量的46.4%。
社會辦養(yǎng)老機構增長乏力，最近兩年數(shù)量反而在減少。2010年到2013年，只有2011年增加了3家，最近兩年分別減少5家和16家。很明顯，社會辦養(yǎng)老機構的發(fā)展已經(jīng)遇到了瓶頸。
老人入住養(yǎng)老機構的標準不明確，評估不規(guī)范。由于缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的入住標準審核，一些需要入住政府辦養(yǎng)老機構的困難老人進不去，而一些經(jīng)濟條件、身體條件都比較好的老人長期居住，造成養(yǎng)老資源的錯配。另外，2012年底全市631家養(yǎng)老機構中，有85家內(nèi)部醫(yī)療機構經(jīng)市醫(yī)療保險辦公室批準實現(xiàn)醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結算。其中26家納入醫(yī)療賬戶段結算， 59家納入共付段結算范圍。由于絕大部分養(yǎng)老機構沒有納入醫(yī)保，入住的老年人看病很不方便。
上海養(yǎng)老機構發(fā)展存在深層次的體制機制問題：
養(yǎng)老機構建設規(guī)劃滯后，建設用地嚴重短缺。最近幾年，除了大型居住區(qū)養(yǎng)老用地外，養(yǎng)老機構建設用地普遍存在規(guī)劃難、落地難的問題。特別是中心城區(qū)，可挖掘的潛力有限，有的區(qū)歷史欠賬尚未完成，在新建床位的同時，現(xiàn)有的部分床位還可能流失，全市2011年、2012年、2013年三年中有6084張原有的床位流失?！渡虾Ｊ叙B(yǎng)老設施布局專項規(guī)劃》規(guī)劃期限為2013-2020年，規(guī)劃展望到2030年，可2030年上海才剛進入高齡化快速發(fā)展階段，養(yǎng)老機構的大規(guī)模需求還在后面。
市級政府部門對養(yǎng)老機構建設投入嚴重不足。從2006年到2012年，上海市級財政對養(yǎng)老機構建設的投入每年只有區(qū)區(qū)5000萬元甚至更少，投入主體是區(qū)縣（含街鎮(zhèn)）級和社會力量。由于各區(qū)縣財力差距懸殊，而養(yǎng)老機構建設的重點地區(qū)郊區(qū)，當?shù)卣块T財力遠遠不如中心城區(qū)。社會辦養(yǎng)老機構由于得到的政府補貼有限，經(jīng)營壓力大，投入的積極性也在下降。
政府辦與社會辦養(yǎng)老機構的補貼標準差異大，影響了社會辦養(yǎng)老機構的發(fā)展。一些社會養(yǎng)老機構經(jīng)營場地絕大多數(shù)是租來的，主要的負擔還是由民營企業(yè)承擔，在運營中得到的政府補貼或者幫助也不如政府辦機構。這些民營企業(yè)為了降低成本，往往選址在地理位置相對偏遠的地方，聘用的服務人員參差不齊，硬件設施和服務質(zhì)量不高，而收費高于政府辦機構，很多民營機構勉強維持運營。
養(yǎng)老機構建設缺少頂層設計，規(guī)劃、建設和運營補貼沒有實現(xiàn)全市統(tǒng)籌。區(qū)域分割的投入體制，造成郊區(qū)有土地缺資金，而中心城區(qū)有資金缺土地，并且中心城區(qū)的老人入住郊區(qū)的養(yǎng)老機構往往得不到戶籍所在地和養(yǎng)老機構所在地的補貼，這些都造成中心城區(qū)床位緊張，而郊區(qū)床位空閑的不合理現(xiàn)象。隨著人口老齡化的發(fā)展，這種矛盾越來越突出。
加快上海養(yǎng)老機構發(fā)展的建議
應逐步縮小政府辦和社會辦養(yǎng)老機構的補貼標準差異，未來社會辦公益性養(yǎng)老機構應該成為養(yǎng)老機構發(fā)展的主體。
盡快落實全市養(yǎng)老機構建設規(guī)劃，加強部門協(xié)調(diào)。上海目前對養(yǎng)老機構的床位數(shù)量發(fā)展規(guī)劃是按照老年人口數(shù)量的3%，并且現(xiàn)在有30%左右的養(yǎng)老機構床位空置。但據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在實際的養(yǎng)老機構需求被抑制了，有些養(yǎng)老機構位置偏遠、周邊環(huán)境差、服務質(zhì)量不高，并沒有形成有效供給。一些專業(yè)水平要求高的養(yǎng)老機構更是極為短缺，比如，全市能夠收住癡呆老人的養(yǎng)老機構非常少。上海未來宜按照5%的老年人口數(shù)量設置養(yǎng)老床位數(shù)。
應該把養(yǎng)老事業(yè)看作是社會福利事業(yè)，公益性非營利養(yǎng)老機構建設用地宜直接劃撥?，F(xiàn)在出臺的養(yǎng)老機構建設規(guī)劃，還沒有把養(yǎng)老機構用地具體落實到空間區(qū)位。養(yǎng)老地產(chǎn)宜通過商業(yè)拍賣途徑獲得土地，而公益性的非營利養(yǎng)老機構建設屬于社會福利事業(yè)，應保障公益性的養(yǎng)老機構的用地供給。以后應深化養(yǎng)老機構的空間布局規(guī)劃，特別是在新居住區(qū)開發(fā)中，要預留出公益性的養(yǎng)老機構建設用地，以后不論是政府還是社會來建設公益性的養(yǎng)老機構，都要保持社會事業(yè)建設的用地性質(zhì)，有效控制養(yǎng)老機構建設成本，以較低的價格提供服務。
要增強養(yǎng)老機構建設的法律性、權威性和有效性。市老齡辦要負責抓總，各部門各司其職，市規(guī)土部門要在新一輪城市總體規(guī)劃編制中，加緊落實全市養(yǎng)老機構建設規(guī)劃，保障養(yǎng)老設施建設土地的供給。市發(fā)改委要將發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)、完善社會養(yǎng)老服務體系納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，支持養(yǎng)老服務設施建設。市衛(wèi)生和醫(yī)保部門要加快推進醫(yī)養(yǎng)結合的服務模式。市、區(qū)縣財政部門要在現(xiàn)有資金渠道內(nèi)，對養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展給予財力保障。市物價局要盡快制定科學合理的養(yǎng)老服務價格管理機制，處理好養(yǎng)老的社會福利和市場調(diào)節(jié)之間的關系。
加大市級財政對養(yǎng)老機構建設和運營的投入，提高養(yǎng)老機構建設和管理的統(tǒng)籌層次。特別是加大市級財政對養(yǎng)老機構建設和運營補貼的投入。在養(yǎng)老機構用地與建設資金投入方面，要全市統(tǒng)籌；在養(yǎng)老機構入住標準方面，要全市統(tǒng)一；在養(yǎng)老機構運營補貼方面，也要全市協(xié)調(diào)。通過提高統(tǒng)籌層次，解決現(xiàn)在難以解決的區(qū)域分隔問題，充分利用好現(xiàn)有的各類養(yǎng)老機構床位資源。要制定專門的補貼政策，鼓勵中心城區(qū)有需要的老年人入住郊區(qū)養(yǎng)老院。
切實發(fā)揮政府辦養(yǎng)老機構的托底保障作用，給予社會辦養(yǎng)老機構更多的政策扶持。政府辦養(yǎng)老機構要優(yōu)先保障失能、失智、失獨、高齡及低收入困難老人等的養(yǎng)老需求。社會辦養(yǎng)老機構既可以提供高端的養(yǎng)老服務，也可以提供中低端的養(yǎng)老服務。社會辦的中低端的公益性養(yǎng)老服務應該享受與政府辦養(yǎng)老機構同等的待遇；高端的社會辦養(yǎng)老服務機構，要走市場化的路子；對于一般的公益性養(yǎng)老服務機構，特別是郊區(qū)的公益性養(yǎng)老機構，政府要給予更多的扶持，加強管理監(jiān)督，保障服務質(zhì)量。
現(xiàn)在很多社會辦養(yǎng)老機構面臨進入容易退出難的困境，也使本來想進入這一領域的社會力量望而卻步。有關部門要加大調(diào)研力度，盡快出臺實質(zhì)性的幫扶政策，在土地供給、信貸支持、建設和運營補貼、人員培訓、醫(yī)療服務等方面提供大力支持。應逐步縮小政府辦和社會辦養(yǎng)老機構的補貼標準差異，未來社會辦公益性養(yǎng)老機構應該成為養(yǎng)老機構發(fā)展的主體。未來要逐漸把對養(yǎng)老機構建設和運營的政府補貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ胱±先说难a貼。應鼓勵發(fā)展規(guī)范經(jīng)營的集團化的連鎖式養(yǎng)老機構，其中既有規(guī)模比較大的數(shù)百張甚至上千張床位的養(yǎng)老院，也有深入社區(qū)的只有10多張床位的小規(guī)模社區(qū)照護機構。
在現(xiàn)在和今后相當長的時期內(nèi)，上海養(yǎng)老的主要場所是家庭，但隨著老年人口年齡的增長和健康狀況的惡化，那么入住機構養(yǎng)老比居家養(yǎng)老可以更有效率。在全社會養(yǎng)老機構床位有效供給緊缺的情況下，應該嚴格執(zhí)行養(yǎng)老機構的入住資格標準，符合有關規(guī)定條件的老人才能優(yōu)先安排，保證社會公平。并且，對希望入住養(yǎng)老機構的老人的評估結果，還可以為老年人確定補貼標準提供重要依據(jù)。
制訂專項的老年照護人才培養(yǎng)、使用和管理規(guī)劃，加快養(yǎng)老機構照護人員的培訓，以優(yōu)惠政策吸引市內(nèi)外優(yōu)秀員工從事這一行業(yè)。目前上海在照護人才培養(yǎng)上沒有全市或全局上的宏觀管理。面對來勢洶洶的老年照護需要，人社、衛(wèi)計、民政和教育部門要聯(lián)合制定照護人才培養(yǎng)的中長期發(fā)展規(guī)劃，確保“老有所護”目標的實現(xiàn)。要發(fā)揮社會企業(yè)與社會組織在老年照護事業(yè)發(fā)展與人才培養(yǎng)中的重要作用。應允許一定比例的高素質(zhì)外省市照護人才以老齡社會緊缺人才的身份落戶。要為老年照護基礎性崗位構建職業(yè)上升通道和合理的薪酬制度，政府財政可給予一定的補貼，提升崗位吸引力和競爭力。
