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日期：2013-05-05 來源：財新網(wǎng)
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“十二五”以來，中國政府力促養(yǎng)老服務體系建設，面向養(yǎng)老機構(gòu)和弱勢老人的直接補貼也大幅增加。
除了要求各地繼續(xù)完善對孤老優(yōu)撫對象、城鎮(zhèn)“三無”、農(nóng)村五保的供養(yǎng)制度，民政部亦在推動建立80周歲以上低收入老年人的高齡補貼制度，鼓勵有條件的地區(qū)擴大補貼覆蓋面，提高補貼標準。與此同時，各地逐步建立起養(yǎng)老服務補貼制度，支持經(jīng)濟困難的老年人購買社會養(yǎng)老服務，對生活長期不能自理、經(jīng)濟困難的老年人，根據(jù)其失能程度等情況給予護理補貼。到目前為止，全國已有18個省份建立了高齡老年人補貼制度，22個省份建立了養(yǎng)老服務補貼制度。
除了此類直接“補人頭”的補貼，各地民政部門另一類補貼模式，則是“補機構(gòu)”。公辦養(yǎng)老機構(gòu)繼續(xù)享受在硬件、人力上的補助的同時，為了吸引民間資本的進入，“公辦民營”作為近兩年來政府大力推廣的模式，也在逐步落地。其具體的做法是，政府投資硬件建設，以低于市場價格承包或委托給民間機構(gòu)運營，將此間差價補貼給民營養(yǎng)老院。此外，一些地方還有養(yǎng)老院的一次性建設補貼、床位補貼等項目。
據(jù)記者了解，一份《關(guān)于進一步加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》正在提請國務院審議。其中所包含的補貼性政策，或?qū)⒊蔀橹袊?ldquo;未富先老”語境下，刺激養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)起步的基礎。
而怎樣才能讓這些補貼政策真正發(fā)揮作用，補到最需要的老人手中？中國公益研究院養(yǎng)老研究中心主任王帥為此接受了財新記者專訪。
記者：這兩年來，中國在養(yǎng)老服務體系建設方面投入頗多。您如何評價當前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢？
王帥：我覺得總體是一個向上的勢頭。
從國家層面來看，有很多政策出臺，國家已從頂層設計上來考慮整個養(yǎng)老服務體系的建設。例如國家層面出臺的幾個規(guī)劃，新修訂的《老年人權(quán)益保障法》，出臺了一些引入民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見等等。各個地方也相繼出臺了一些地方性政策法規(guī)，如推出養(yǎng)老機構(gòu)綜合責任險等，都促進了養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
從政策推進上來看，機構(gòu)養(yǎng)老方面，養(yǎng)老床位的建設上有明顯進展；很多居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的服務網(wǎng)絡開始構(gòu)建起來。許多地方都建了養(yǎng)老服務中心，出臺了不同的民辦養(yǎng)老機構(gòu)補貼政策。與此同時，政府購買養(yǎng)老服務的趨勢，購買的范圍、種類都在增加。
在人才培養(yǎng)方面，國家層面也增加了力度。
記者：以機構(gòu)養(yǎng)老為例，現(xiàn)在有這么多利好政策，進一步發(fā)展還面臨哪些問題？
王帥：公辦的養(yǎng)老機構(gòu)效率比較低，民辦機構(gòu)難以享受國家補貼，運營出現(xiàn)困難。
現(xiàn)在養(yǎng)老機構(gòu)的床位不足是硬性缺口。中國目前1.93億60歲以上的老人，按照“9073”的規(guī)劃來算，機構(gòu)到2015年應該具備600萬張床位。到2012年底已經(jīng)有了390萬張床位，缺口依然巨大。
在北京或者各個地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)一床難求，這實際上是管理缺失造成的。政府的公辦養(yǎng)老院本應起到兜底的作用，護理照料低保、三無、失能失智的老人；而在北京，現(xiàn)在住在公辦養(yǎng)老院的不少是“關(guān)系戶”，大多是能自理的老人。入住的不是政府應該承擔的人，需要政府補貼的人沒能進去，這就導致了資源浪費——補錯了。
而民辦養(yǎng)老機構(gòu)，由于沒有享受到與公辦養(yǎng)老院同等力度的政府補貼，要維持相對來講比較高的成本運營，要純粹的按照市場規(guī)律來運行，而目前市場上高齡、失能老人的消費能力還比較低。這就造成公辦的一床難求，而民辦養(yǎng)老機構(gòu)的入住率不高。
政府承擔著一個國家財富重新分配的職能，要根據(jù)國家的整體福利水平進行財政轉(zhuǎn)移支付。政府應該救助社會底層的老人。目前在補貼上存在的主要問題是政府的補貼并沒有跟需求對接，補貼的效果也待觀察。
例如各地政府對民辦養(yǎng)老院給予一次性投入補貼?，F(xiàn)在床位建設缺口太大，所以這可以看作是一種過渡階段的補貼手段。但這帶來一些弊病。比如申請的時候可能存在一定的水分；或者政府補貼了床位，最后床位住沒住人，或住的不是老人。
理論上來說，補貼要補終端，補消費者，補到老人身上，由老人去自由地去市場購買服務。這樣無論從建立有序的市場競爭，還是從提高老人接受的服務質(zhì)量，補貼給老人都有好處。
記者：理想中應該是一套什么樣的補貼機制？
王帥：由政府來承擔諸如三無、低?；蛘吒啐g老人的養(yǎng)老費用；而由社會化組織來承擔服務。政府不介入服務，但是要從政策或補貼上給予一些支持，剩下的由市場化解決。
服務提供者無論是非營利組織還是公司企業(yè)，都沒有關(guān)系。政府更應該注重機構(gòu)能不能提供專業(yè)的服務，能不能為有需求的老人提供合格的服務。
政府做的是制定一定的標準、監(jiān)督機制、準入和退出機制，把不良的、偽劣的組織剔除出去，把真正能夠提供好服務的組織留下來，讓市場規(guī)范化。現(xiàn)在政府購買社會組織服務，還是集中在民非機構(gòu)上，一些工商注冊的公司就享受不到這種補貼，他們只能完全市場化運營，運營成本比較高。
記者：為什么現(xiàn)階段不能實現(xiàn)“補人頭” ？
王帥：各地也逐步開始做。這是一個從無到有的過程，有勝于無。
目前我們國家還沒有一個長期照護服務體系。比較常見的，是政府會出資針對一些三無、低保老人等，購買一些機構(gòu)上門服務。例如北京、青島，為老人購買一些時段的家政護理服務等。
很難評價政府現(xiàn)在的這些購買“夠不夠”。這需要一整套的評估機制，有一個標準來衡量。這也是為什么當前以“補機構(gòu)”為主。
從執(zhí)行角度來看，補機構(gòu)好操作，一方面有硬性標準，另一方面成果看得見。“補人頭”相對復雜?，F(xiàn)在有3320萬失能老人，我們知道有這么一個總量，但是具體到個人，人在哪里？首先得找到人，其次得評估他們的需求，然后才能分級補貼。這從執(zhí)行上來看較為麻煩，但一定是長期發(fā)展的方向。
記者：這套評估體系應該如何建立？
王帥：有多少人需要補？應該怎么補？按照什么級別去補？配備什么樣的服務？我覺得應該是這樣的體系。日本在這方面做的很細致，一個大級別要分很多小級別，對應的級別享受不同的補助和護理。同樣是70歲，健康程度不一樣，得到的護理補貼也不一樣。這個體系建立起來才能跟政府對社會組織的補貼掛鉤。
政府有對老人的評估補貼的標準，還要有對機構(gòu)的服務評估的標準——做了多少服務，是否達到一定標準，進而形成對機構(gòu)的準入準出機制。
任何事情都有個切入點，當前十二五社會養(yǎng)老服務體系規(guī)劃都有一些硬件建設標準的指標。無論做機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老，都需要硬件載體，現(xiàn)在的重點在建硬件上。
硬件通常是最容易達到的，達到之后你怎么通過服務把這東西激活？服務能不能上去？這是下一步更需要關(guān)注的問題。
記者點評：
不僅養(yǎng)老，補貼需方的補貼模式已越來越多的為公共服務領域所接受。以養(yǎng)老券、高齡津貼為代表的探索，也在全國各地展開。但由于缺乏的評估機制，當前的財政補貼面涉及較廣，資金分散，很難滿足一些弱勢老人的長期照護需求。建立精準的補貼體系，是財政資金有效使用的基本前提。
